Des communes plus fortes face aux crises : le défi de la résilience
Entre les cyberattaques, les catastrophes naturelles, les nouvelles règles et les exigences accrues des citoyens : les communes sont confrontées à un environnement de plus en plus complexe. Devant ces défis, la résilience devient un enjeu stratégique majeur. Gagner en anticipation des risques, en gouvernance, en cybersécurité et en soutenabilité financière est désormais un impératif. Interview avec Jacques-Félix Wirtz, Directeur, Gouvernement & Secteur Public Consulting et Robert Limpach, Senior Manager, Gouvernement & Secteur Public Consulting au sein de PwC Luxembourg.
Qu’entend-on par « résilience des communes » ? Quels sont les principaux risques auxquels les communes
peuvent être confrontées ?
JFW : Lorsque nous parlons de résilience des communes, nous parlons avant tout de leur capacité à faire face aux crises tout en continuant à assurer leurs services essentiels aux citoyens. Aujourd’hui, nous avons parfois l’impression que les communes sont davantage dans une logique de réaction : lorsqu’un risque apparaît, il faut réagir rapidement. Or, l’idée d’une bonne résilience n’est pas uniquement de gérer une crise lorsqu’elle arrive, mais surtout de l’anticiper. Il faut être préparé avant qu’un problème ne survienne, connaître les risques auxquels une commune est exposée et mettre en place les mesures nécessaires pour assurer une continuité des services. Chaque commune a aussi ses propres caractéristiques et ses propres vulnérabilités. Une commune résiliente est comme une fleur enracinée dans un sol solide. Lorsque le vent se lève, elle ne se brise pas. Elle plie, s’adapte, mais reste debout, capable de continuer à vivre et à croître malgré les chocs.
Les risques auxquels les communes sont confrontées sont aujourd’hui nombreux et deviennent de plus en plus complexes. Il y a d’abord les catastrophes naturelles, comme les inondations, qui constituent un enjeu majeur au Luxembourg, mais aussi les vagues de chaleur ou encore les tempêtes. Il y a ensuite toute la partie cybersécurité, qui est devenue un risque très important. Les cyberattaques sont aujourd’hui de plus en plus sophistiquées, notamment avec l’émergence de nouvelles technologies et de l’intelligence artificielle. Si les systèmes informatiques d’une commune ou ses plateformes numériques ne fonctionnent plus, cela a un impact direct sur les citoyens et sur les services qui doivent leur être fournis.
RL : Nous voyons aussi des risques liés à l’organisation interne des administrations communales elles-mêmes. Une gouvernance insuffisamment structurée, des processus qui ne sont pas assez formalisés peuvent créer des fragilités importantes. Il faut également tenir compte des dépendances externes, par exemple vis-à-vis de prestataires informatiques, de fournisseurs critiques, d’infrastructures énergétiques, de télécommunications, de syndicats intercommunaux ou de plateformes partagées. Une commune peut être bien organisée en interne, mais rester vulnérable si elle n’a pas suffisamment identifié les services critiques, les acteurs dont elle dépend et les solutions alternatives à activer en cas de problème. À cela s’ajoutent les risques de fraude, internes comme externes, dont certaines formes peuvent être renforcées par l’intelligence artificielle, par exemple à travers de faux messages, de faux documents ou des demandes frauduleuses très crédibles. Enfin, les communes font face à une pression réglementaire croissante et à des attentes citoyennes qui évoluent fortement. Les citoyens s’attendent aujourd’hui à des services plus accessibles, plus rapides et plus fiables. Pour y répondre, les communes doivent donc être capables d’évoluer avec leur temps tout en renforçant leur capacité à absorber les chocs et à continuer à fonctionner.
Concrètement, comment la directive NIS2 va-t-elle changer la manière dont les communes abordent la cybersécurité et leurs obligations en matière de gestion des risques numériques ?
RL : Nous passons d’une logique principalement technique, centrée sur les systèmes informatiques, à une approche beaucoup plus globale qui intègre la gouvernance, l’organisation et la gestion des risques à l’échelle de toute la commune. Concrètement, elles vont devoir être capables non seulement d’identifier leurs risques cyber, mais aussi de démontrer qu’elles ont mis en place des mesures de prévention adaptées, des procédures de gestion des incidents et une capacité de réaction en cas de crise. Cela implique également une exigence plus forte en matière de documentation, de suivi et de responsabilisation.
JFW : Ce qui change également avec NIS2, c’est la continuité de l’effort. Il ne s’agit plus d’une mise en conformité ponctuelle, mais d’un cadre qui doit vivre dans le temps, avec des mises à jour régulières et une adaptation constante aux nouvelles menaces. Pour les communes, cela représente un défi important, car cela demande à la fois des compétences spécifiques, des ressources suffisantes et une maturité organisationnelle plus avancée sur les sujets de cybersécurité.
La résilience des communes passe-t-elle aussi par une meilleure maîtrise des aspects financiers ?
JFW : Oui, absolument. Quand une commune traverse une situation de crise, la résilience financière est un élément essentiel. Cela suppose une bonne compréhension des finances et de la manière dont les décisions publiques sont financées dans le temps. Aujourd’hui, nous constatons que des outils comme le plan pluriannuel de financement existent déjà dans les communes, mais ils sont encore souvent utilisés davantage comme des outils de documentation que comme de véritables outils stratégiques. Pourtant, dès qu’une commune prend une décision d’investissement, par exemple liée à la croissance de la population et donc à la nécessité de construire des écoles, des crèches ou d’adapter les infrastructures, cela devrait systématiquement s’accompagner d’une réflexion financière complète.
RL : Il ne s’agit pas uniquement de regarder le coût initial d’un projet, mais aussi d’anticiper ses impacts à long terme : les coûts de fonctionnement, de maintenance et d’exploitation sur plusieurs années. Sans cette vision globale, il existe un risque de se retrouver face à des dépenses imprévues importantes et donc de fragiliser la soutenabilité financière à long terme.
Avez-vous le sentiment que les communes disposent des ressources et des compétences suffisantes pour faire face à l’ensemble de ces exigences ?
RL : C’est justement l’un des défis majeurs. Elles doivent aujourd’hui faire face à une accumulation de contraintes : cybersécurité, protection des données, corruption, résilience, exigences réglementaires ou encore transformation digitale. Chacun de ces sujets, pris individuellement, demande déjà un niveau élevé de compétences et de ressources. Or, dans la réalité, les communes n’ont pas toujours la capacité d’intégrer en interne l’ensemble de ces expertises. Elles doivent pourtant continuer à assurer un large éventail de services aux citoyens, ce qui rend l’équation particulièrement complexe.
JFW : C’est pour cela que la question de la mutualisation et de l’accompagnement devient centrale. Des structures comme le Syvicol ou le ministère des Affaires intérieures jouent un rôle important pour soutenir les communes, notamment via des guides, des formations et des cadres de référence communs. L’enjeu est aussi de davantage standardiser certaines approches, afin d’éviter que chaque commune doive reconstruire seule des dispositifs complexes. Au final, la question n’est pas uniquement celle des ressources, mais aussi celle de la capacité à structurer, partager et prioriser, dans un contexte où les exigences augmentent plus vite que les moyens disponibles. L’objectif est donc de transformer ces exigences en dispositifs simples, partagés et réellement utilisables, afin de protéger à la fois le fonctionnement de la commune et les services rendus aux citoyens.
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