Faire de la commande publique un levier stratégique

Douze ans après les directives de 2014, la Commission européenne a présenté, le 9 septembre 2026, une proposition de règlement intitulée « Public Procurement Act ». Le texte vise à consolider et à moderniser le cadre européen de la commande publique. Décryptage avec Jacques-Félix Wirtz, Director, et David Bernard, Senior Manager, Government and Public Sector chez PwC Luxembourg.

L’Europe achète massivement, mais achète-t-elle intelligemment ? Derrière cette question se joue bien plus qu’un débat de spécialistes : la commande publique représente environ 2 600 milliards d’euros par an, soit près de 15 % du PIB européen, un levier considérable pour orienter les comportements économiques. « La commande publique ne sert pas uniquement à acquérir une prestation. Elle peut aussi orienter le marché vers des solutions qui répondent mieux aux priorités publiques », souligne Jacques-Félix Wirtz.

La proposition doit encore être négociée par le Parlement européen et le Conseil, mais plusieurs changements méritent déjà l’attention des acheteurs.

Un cadre unique, des procédures plus souples

La Commission propose de remplacer les trois directives de 2014 relatives aux marchés publics, aux secteurs spéciaux et aux concessions par un règlement unique. « Le choix d’un règlement réduirait le besoin de transposition nationale et favoriserait une application plus homogène dans l’Union », explique David Bernard.

Directement applicable, ce règlement ne ferait toutefois pas disparaître toute la législation luxembourgeoise. Les dispositions nationales relevant du champ du futur règlement devraient être mises en cohérence avec le nouveau cadre, tandis que les marchés sous les seuils européens continueraient à nécessiter un encadrement national.

Les achats s’organiseraient autour de trois procédures : ouverte, avec une possibilité de négociation ; dynamique, reposant sur un groupe de fournisseurs ouvert à de nouveaux entrants ; et d’innovation, pour les besoins auxquels aucune solution pleinement disponible ou éprouvée ne répond encore.

« La simplification ne signifie pas renoncer à la concurrence ou à la transparence. Elle doit permettre de choisir une démarche mieux adaptée au besoin », précise Jacques-Félix Wirtz.

La qualité deviendrait la règle

Au Luxembourg, le constat des deux consultants est sans appel. Selon leur observation des pratiques, le prix reste aujourd’hui un critère central, souvent déterminant dans le choix des offres. « Facile à comparer, il répond à une préoccupation légitime de maîtrise des dépenses publiques. Mais le montant à payer ne dit pas tout de la valeur d’une prestation : sa qualité et ses effets dans la durée méritent aussi d’entrer dans la balance », explique David Bernard.

« Lorsque le prix représente une part trop importante de la note finale, il devient presque mécaniquement déterminant. Le risque est alors d’écarter des offres plus coûteuses, mais susceptibles d’apporter une meilleure qualité et davantage de valeur dans l’exécution de la mission », complète Jacques-Félix Wirtz.

Avec la proposition de règlement, le meilleur rapport qualité-prix deviendrait la méthode d’attribution de principe, avec au moins 30 % de la pondération consacrés à la qualité, et 50 % pour les marchés à forte intensité de main-d’œuvre. Une attribution sur le seul prix resterait possible lorsque les spécifications garantissent la qualité requise, à condition de justifier cette dérogation.

« Le cadre actuel permet déjà de valoriser la qualité. La réforme proposerait d’en faire la règle plutôt qu’une possibilité », observe Jacques-Félix Wirtz.

Acheter pour produire un impact

Mais que recouvre exactement la qualité ? Avec la réforme, cette conception élargie de la qualité deviendrait plus centrale. Elle ne couvrirait pas seulement la performance technique de la solution ou la solidité de l’offre. Elle deviendrait aussi le point d’entrée du levier stratégique de la commande publique : les acheteurs pourraient valoriser une solution plus respectueuse de l’environnement, de meilleures conditions sociales ou une réponse innovante à un besoin public. Autrement dit, l’évaluation porterait non seulement sur ce qui est acheté, mais aussi sur les effets que cet achat peut produire.

« Il s’agit de passer d’une logique d’achat à une logique d’impact. Cela signifie regarder au-delà du prix d’acquisition pour prendre aussi en compte la valeur environnementale, sociale et sociétale créée sur l’ensemble du cycle de vie », résume Jacques-Félix Wirtz. Ces choix permettraient de relier davantage les achats aux priorités publiques, de la transition environnementale à la continuité des services.

Pour les acheteurs, ces dimensions devraient se traduire en critères mesurables, en preuves et en engagements contrôlables. « Une promesse dans une offre ne suffit pas. Il faut savoir comment en vérifier le résultat pendant l’exécution », insiste David Bernard.

Cette logique stratégique aurait aussi une dimension européenne. Avec le volet « Buy European », les acheteurs pourraient tenir compte de l’origine européenne dans l’évaluation des offres ou dans les conditions de participation. L’objectif serait de soutenir les capacités de production européennes et de réduire certaines dépendances.

La sécurité et la résilience renforceraient également la notion de qualité. Dans les secteurs sensibles, une offre serait évaluée non seulement sur sa performance, mais aussi sur sa capacité à assurer la continuité du service et à réduire les risques d’approvisionnement. La proposition prévoit notamment des outils pour protéger les infrastructures critiques et exclure des opérateurs lorsqu’un risque de sécurité se matérialise.

Ne pas attendre le vote pour se préparer

Un accord politique est visé fin 2027. Une application début 2030 constitue un scénario possible.

« Se préparer ne signifie pas appliquer prématurément des dispositions encore en discussion. Cela signifie renforcer les pratiques dans le cadre actuel », précise David Bernard.

Pour les entités publiques, la préparation doit être concrète : revoir les procédures internes, adapter les modèles de cahiers des charges, les critères d’attribution et les contrats, puis former les équipes à leur utilisation. Celles-ci doivent savoir quelles clauses mobiliser et dans quel cadre juridique, notamment en matière sociale, environnementale, d’innovation, de sécurité ou de résilience.

« L’objectif n’est pas d’attendre un nouveau cadre pour agir, mais d’utiliser le temps disponible pour apprendre, tester et identifier ce qui fonctionne avant de déployer ces approches plus largement », souligne Jacques-Félix Wirtz.

Le futur règlement reste à négocier. Cette préparation doit permettre de faire de la commande publique un véritable levier stratégique.