De l’urgence à la résilience : l’évolution de l’architecture luxembourgeoise face aux crises sanitaires
Quelques années après le Covid-19, la question n’est plus théorique. La prochaine crise ne relève plus du « si », mais du « quand ». Pour mesurer le chemin parcouru et les défis à venir, Hannah Felstead et Charlotte Gauthier, respectivement Senior Manager, et Senior Consultante, Industries & Public Sector, Health Industries au sein de PwC Luxembourg, analysent l’évolution du dispositif luxembourgeois et ses perspectives à l’horizon 2030.
Six ans après le Covid-19, qu’est-ce qui a véritablement changé dans l’architecture de gestion de crise au Luxembourg ?
HF : Le changement le plus marquant est que nous sommes passés d’arrangements largement ad hoc, hérités de l’ère Covid, à des capacités permanentes, ancrées dans la loi et dans une stratégie nationale. Pendant la pandémie, beaucoup de mécanismes ont été créés dans l’urgence. Aujourd’hui, ils sont institutionnalisés, notamment par la création du Service Préparation et Réponse aux Urgences au sein de la Direction de la Santé, ainsi que le renforcement de la Division de l’inspection sanitaire. Un moment important a été l’évaluation conduite en 2024 par l’European Center of Disease Prevention and Control (ECDC) sur la préparation aux urgences sanitaires. Le Luxembourg a été parmi les premiers pays examinés dans le cadre du nouveau règlement européen sur les menaces transfrontalières graves. Cet exercice, qui sera répété tous les trois ans, permet une lecture transparente des capacités nationales ; il confirme que le Luxembourg est en mesure de réallouer rapidement des ressources, augmenter les capacités de laboratoire et coordonner plusieurs secteurs, mais il identifie aussi des leviers d’amélioration le.
L’adoption de la Stratégie nationale de résilience en septembre 2025 constitue un autre tournant majeur. Elle met l’accent sur une approche intégrée « tous risques » réunissant les acteurs clés pangouvernementaux, tout en intégrant une approche pan-sociétale. Une pandémie n’est plus considérée comme un sujet strictement sanitaire. Elle est intégrée dans un cadre plus large qui inclut la continuité démocratique, la résilience économique, la protection des infrastructures critiques, la logistique stratégique ou encore la cybersécurité. Cela change profondément la manière dont les acteurs planifient et s’entraînent : ils le font désormais ensemble, dans un cadre commun.
Un autre pilier essentiel est l’adoption de la loi créant la Centrale Nationale d’Achats et de Logistique, la CNAL, en octobre 2025. Nous avons tous vu, pendant le Covid, à quel point la logistique pouvait devenir un point de fragilité. La CNAL a pour but de sécuriser l’approvisionnement du système de santé, centraliser et optimiser les achats de produits de santé et gérer le stock stratégique national. La CNAL offre au Luxembourg une fonction nationale unique pour centraliser les achats stratégiques, gérer les stocks et organiser la logistique de santé. Son mandat prévoit de garantir sept à huit semaines de continuité des services de santé et de soins en cas de crise. C’est un changement structurel majeur.
CG : Le dispositif luxembourgeois de préparation aux crises sanitaires s’est progressivement structuré et professionnalisé, traduisant une volonté claire de renforcer la résilience nationale. Toutefois, cette architecture demeure confrontée à plusieurs fragilités persistantes. La plus critique concerne certainement la disponibilité des ressources humaines. Le système de santé reste fortement tributaire de personnels formés à l’étranger et, malgré le développement récent de formations médicales et paramédicales nationales, les tensions. Cette dépendance peut limiter la capacité du pays à absorber rapidement une hausse brutale de la demande de soins. La mise en place d’une Réserve sanitaire nationale constitue une réponse pertinente, mais son efficacité repose sur des investissements durables, des programmes de formation réguliers et un cadre de gouvernance clairement défini.
Par ailleurs, la gestion de l’information sanitaire continue de souffrir d’une fragmentation des systèmes numériques. Le manque d’interopérabilité fluide entre les outils des prestataires de soins et ceux de la santé publique peut entraver la production d’indicateurs en temps réel, indispensables pour évaluer la gravité d’une situation et ajuster les mesures de réponse.
Les risques liés à la cybersécurité constituent un autre facteur de vulnérabilité croissant. Les infrastructures hospitalières et les flux de données critiques sont devenus des cibles potentielles d’attaques sophistiquées, susceptibles de perturber gravement la continuité des soins. Au-delà des dispositifs techniques de protection, la capacité à gérer une crise cyber repose désormais sur l’existence de procédures testées et de plans de réponse opérationnels.
En matière d’approvisionnement, la création de la CNAL a marqué une avancée majeure dans la sécurisation des chaînes logistiques et des contre-mesures médicales. Néanmoins, la pleine maîtrise du risque suppose encore le développement de mécanismes partagés de conception des stocks, de collecte des données de consommation et de planification de la continuité des activités, en étroite collaboration avec les acteurs de terrain.
Enfin, au-delà des structures et des outils, l’enjeu central reste l’ancrage d’une véritable culture de la préparation. Celle-ci implique la formalisation systématique des plans et procédures, leur mise à l’épreuve régulière à travers des exercices intersectoriels, et l’intégration durable de la gestion de crise dans les pratiques professionnelles. C’est à cette condition que les capacités institutionnelles pourront se traduire en une réponse rapide, coordonnée et efficace face aux crises sanitaires futures.
Concrètement, quels outils le Luxembourg a-t-il mis en place pour améliorer sa détection et sa réponse aux crises sanitaires et en quoi la Stratégie nationale de résilience transforme-t-elle l’approche face aux prochaines pandémies ?
HF : Le Luxembourg a renforcé plusieurs dispositifs structurants depuis la pandémie de Covid-19. Le déploiement progressif de SORMAS (Surveillance Outbreak Response Management and Analysis System) vise à professionnaliser la gestion des cas et des clusters au-delà des outils développés dans l’urgence. Le système est déjà utilisé pour le Covid-19 et d’autres virus respiratoires, comme le virus respiratoire syncytial ou le virus de la grippe, avec un objectif d’extension à l’ensemble des maladies à déclaration obligatoire.
En parallèle, le projet pilote RASSUR (Recueil Automatisé – Système de SURveillance syndromique dans les services d’urgence) permet l’extraction automatique de données hospitalières afin de suivre les infections respiratoires aiguës sévères, les hospitalisations et la mortalité intrahospitalière. Depuis septembre 2024, il est testé dans un centre hospitalier. Des limites subsistent toutefois, notamment l’impossibilité actuelle de relier certaines bases de données, comme les admissions hospitalières et les laboratoires, en raison de l’interprétation nationale du RGPD, ainsi qu’une couverture pédiatrique encore restreinte.
La surveillance des eaux usées constitue un autre pilier, avec des prélèvements hebdomadaires sur plusieurs stations pour détecter notamment le SARS-CoV-2, le virus respiratoire syncytial ou le norovirus, en coordination avec des initiatives européennes. Le carnet électronique de vaccination, lancé en 2022, progresse en termes d’adoption, mais le pays ne dispose pas encore d’un registre vaccinal populationnel complet et l’interopérabilité demeure un enjeu.
CG : Au-delà des outils sanitaires, la Stratégie nationale de résilience change l’approche. Elle intègre la préparation aux pandémies dans une logique de continuité de l’État et de protection des infrastructures critiques. Gouvernance de crise, logistique stratégique, cybersécurité, communication multilingue, coordination entre autorités civiles et militaires : la pandémie n’est plus traitée uniquement comme une crise de santé publique, mais comme un enjeu de résilience nationale.
À l’horizon 2030, comment le paysage des risques sanitaires évolue-t-il et comment le pays adapte-t-il sa trajectoire pour y répondre ?
CG : L’environnement de risque auquel le système de santé luxembourgeois est confronté évolue rapidement, sous l’effet de dynamiques à la fois climatiques, technologiques et sanitaires. Les phénomènes liés au changement climatique – vagues de chaleur plus fréquentes, épisodes d’inondation, modification des écosystèmes favorisant l’émergence de maladies vectorielles – sont appelés à exercer une pression croissante sur la santé publique. Dans ce contexte, le Luxembourg engage une révision ambitieuse de son Plan national d’adaptation au changement climatique pour la période 20252035 et consolide progressivement une approche intégrée « One Health », fondée sur l’articulation entre santé humaine, santé animale et environnement.
HF : Parallèlement, la résistance aux antimicrobiens demeure une menace structurelle à l’échelle européenne. Bien que le pays ait atteint plusieurs objectifs fixés au niveau de l’Union, des marges de progression subsistent, notamment en ce qui concerne la formalisation des stratégies nationales de prévention et de contrôle des infections, la lutte contre les infections associées aux soins et le renforcement de la coopération intersectorielle et interdisciplinaire. Ces enjeux requièrent une action coordonnée et durable, dépassant le seul cadre hospitalier.
La numérisation croissante du système de santé constitue à la fois un levier de performance et un facteur de vulnérabilité. La dépendance accrue aux infrastructures numériques et aux flux de données expose davantage les acteurs sanitaires aux risques cyber, dont les conséquences peuvent affecter directement la continuité des soins et la surveillance épidémiologique. Cette réalité impose désormais de dépasser une logique purement technique de protection pour intégrer des scénarios de crise cyber pleinement opérationnels, régulièrement testés, et des circuits d’information capables de fonctionner en mode dégradé.
Face à cet ensemble de risques, la préparation luxembourgeoise s’inscrit résolument dans une trajectoire de long terme. La montée en puissance de la CNAL, constitue un pilier central de cette stratégie.
Dans le même temps, d’importants investissements sont engagés dans la modernisation des infrastructures hospitalières et dans l’organisation de parcours de soins structurés autour de réseaux de compétences, notamment dans des domaines à forte criticité comme la cardiologie et la neurologie. Ces dispositifs ont pour objectif de garantir la continuité des soins urgents et essentiels, y compris lors de pics d’activité ou de tensions prolongées sur le système.
La transformation numérique constitue un autre axe structurant de la préparation. L’accélération du déploiement du dossier de soins partagé, l’intégration progressive des données d’imagerie et des lettres de sortie, l’extension du carnet électronique de vaccination ainsi que l’alignement avec l’Espace européen des données de santé visent à améliorer la réactivité, la coordination et la capacité d’analyse du système. En parallèle, la surveillance sanitaire évolue vers un modèle multicouche, combinant l’extension de SORMAS, le suivi des infections respiratoires sévères à partir des données hospitalières et la surveillance des eaux usées, offrant ainsi des capacités d’alerte précoce adaptables à de nouveaux agents pathogènes.